Warum die Eile? Aufruf zur kritischen Reflexion über die rechtlichen und menschenrechtlichen Auswirkungen eines möglichen neuen internationalen Pandemievertrags

Written by Dr Silvia Behrendt and Dr Amrei Müller, EJIL: Reden! Blog der European Journal of International Law, 29.07.2021

Hintergrund: Der Vorstoß für einen internationalen Pandemievertrag

Zum Abschluss der 74. Weltgesundheitsversammlung (WHA) am^1. Juni 2021 bemerkte der Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation (WHO):

“Eines Tages – hoffentlich bald – wird die Pandemie hinter uns liegen, aber wir werden immer noch mit den gleichen Schwachstellen konfrontiert sein, die es einem kleinen Ausbruch ermöglicht haben, zu einer globalen Pandemie zu werden … Aus diesem Grund ist die einzige Empfehlung, von der ich glaube, dass sie am meisten zur Stärkung der WHO und der globalen Gesundheitssicherheit beinigen wird, die Empfehlung für einen Vertrag über die Vorbereitung und Reaktion auf Pandemien.”

Tatsächlich hatten die Staats- und Regierungschefs der Welt bereits im März 2021 angekündigt, dass nur ein neuer Vertrag in der Lage ist, die Welt auf die nächste Pandemie vorzubereiten.

Konkret hat die WHA beschlossen, bereits Ende 2021 eine Sondersitzung abzuhalten für:

“unter Berücksichtigung der Vorteile der Ausarbeitung eines Übereinkommens, übereinkommens oder eines anderen internationalen Instruments der WHO über die Vorbereitung und Reaktion auf Pandemien im Hinblick auf die Einrichtung eines zwischenstaatlichen Prozesses zur Ausarbeitung und Aushandlung”

ein solcher Vertrag. Diese Bemühungen werden durch drei von der WHO unterstützte Berichte unterstützt, die selektiv einige der internationalen und nationalen Reaktionen auf das Auftreten des SARS-CoV-2-Virus analysieren, nämlich den Bericht des Überprüfungsausschusses der Internationalen Gesundheitsvorschriften (RCR-IGV), einen Bericht eines unabhängigen Gremiums für Pandemievorsorge und -reaktion (IPPPR) und einen Bericht der Arbeitsgruppe zur Stärkung der Bereitschaft und Reaktion der WHO auf gesundheitliche Notfälle (Bericht der Arbeitsgruppe).

Der letztgenannte Bericht zeigt, dass die Forderung nach einer raschen Aushandlung und Annahme eines verbindlichen internationalen Vertrags über Pandemien vom Präsidenten des Europäischen Rates, Charles Michel, stammt, und erklärt die Hauptmotivation dahinter. Sie weist darauf hin, dass

“Es ist an der Zeit, dass die Welt ihr politisches Engagement für den Geist der [Internationalen Gesundheits-] Regulations (IGV) erneuert und in einem internationalen Vertrag verankert … Dies könnte sicherstellen, dass das dauerhafte Erbe von COVID-19 ein vernetztes globales System ist, um sich auf gesundheitliche Notfälle vorzubereiten, vorherzusagen, zu verhindern, darauf zu reagieren und sich von ihnen zu erholen”(Abs. 12, unsere Hervorhebung).

Die Europäische Union (EU) hat bereits stark in die Lobbyarbeit für dieses Projekt investiert, um ein international verbindliches Abkommen auszuhandeln, dem sie schließlich beitreten würde, unter anderem durch die Einrichtung einer speziellen Website mit unter anderem einem Video über die Notwendigkeit, die gesamte Weltbevölkerung durch ein solches zentralisiertes globales Überwachungssystem vor Gesundheitsbedrohungen zu schützen.

Die RCR-IGV präzisiert weiter (S.16), dass ein globales Übereinkommen über Pandemien die Umsetzung der IGV unterstützen sollte. Der IPPPR-Bericht empfahl darüber hinaus (S.47), Mitte Mai 2021 den neuen Vertrag innerhalb der nächsten 6 Monate als ergänzendes Instrument zur IGV anzunehmen und dabei die Befugnisse nach Artikel 19 der WHO-Verfassung (WHOC) zu nutzen.

Alle drei Berichte und die Website der EU enthalten bemerkenswert wenig Analysen der weitreichenden und vielfältigen schädlichen Auswirkungen, die die Reaktionen der WHO und verschiedener Staaten auf das Auftreten des SARS-CoV-2-Virus auf die Gesundheit und das Leben der Menschen auf der ganzen Welt hatten und weiterhin haben. Sie gehen auch nicht im Detail auf die vielen rechtlichen Fragen ein, die diese Antworten aufwerfen, darunter Fragen zu den möglichen Verletzungen der IGV sowie zahlreicher Menschenrechte, einschließlich insbesondere des Menschenrechts auf den höchsten erreichbaren Gesundheitsstandard (Recht auf Gesundheit), wie in der Präambel der WHOC von 1948 erwähnt. In den Berichten wird auch nicht im Detail untersucht, warum der derzeitige internationale Vertrag über Pandemien nicht ausreicht, um Ausbrüche von Infektionskrankheiten in Zukunft zu bekämpfen. Obwohl das obige Zitat aus dem Bericht der Arbeitsgruppe und den Erklärungen der WHO und der Staatsbeamten etwas anderes vermuten lässt, ist die IGV ein multilateraler, rechtsverbindlicher Vertrag, der bei den Vereinten Nationen hinterlegt wurde und von allen Mitgliedstaaten der WHO (plus vom Vatikan und Liechtenstein) ratifiziert wurde und im Lichte der WHOC und der internationalen Menschenrechtsnormen (IHRL) auszulegen und anzuwenden ist (Artikel 3 Absatz 1 DERIGV).

Vor diesem Hintergrund wird dieser Blogpost einen ersten kritischen Überblick über einige der rechtlichen Fragen geben, die in den drei Berichten aufgeworfen werden, die gründlich diskutiert werden sollten, um die Debatte über und die Entwicklung eines potenziellen Vertrags über Pandemien fest im bestehenden internationalen Gesundheits- und Menschenrechtsrecht zu verankern und sich dem Schritt zu widersetzen, eine eindimensionale, verbriefte Reaktion auf und Management von Ausbrüchen von Infektionskrankheiten weiter zu verankern, die in der Reaktion der WHO/EU/der Staaten auf Covid-19 eine herausragende Rolle spielt. Der Rest dieses Blogposts beschäftigt sich mit materiellen Rechtsfragen und IGV-Umsetzungsmechanismen; und hebt dann wesentliche verfahrenstechnische Missverständnisse der Vertragskompetenzen der WHA hervor und korrigiert sie und endet mit einer kurzen Schlussfolgerung.

Inhaltliche Fragen, die in den drei Berichten aufgeworfen werden

Alle drei Berichte betonen die Rolle entschlossener und zentralisierter globaler Maßnahmen, um robuste Reaktionen auf Ausbrüche von Infektionskrankheiten zu stärken, die sich zu einer globalen Pandemie entwickeln könnten. Während koordinierte Aktivitäten manchmal in Bezug auf Ausbrüche erforderlich sind, die durch Krankheitserreger verursacht werden, die eine sehr hohe Infektionssterblichkeitsrate (IFR) aufweisen (z. B. Ebola mit einer IFR von 50,0%), wenn sie unreflektiert in einen neuen Vertrag aufgenommen werden, kann dieser von oben nach unten gerichtete, technokratische Ansatz menschenrechtsbasierte nuancierte Reaktionen, die gegen die Pflichten der WHO und der Staaten im Rahmen der IGV und der IHRL verstoßen, weiter außer Gefecht setzen.

Ein Beispiel ist die Empfehlung, sowohl künftige Erklärungen des Generaldirektors der WHO über eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragsicherheit (PHEIC)als auch die meisten internationalen und nationalen Maßnahmen, die als Reaktion auf Ausbrüche von Atemwegsinfektionen durch einen neuen Erreger ergriffen werden, auf das Vorsorgeprinzip zu stützen (IPPPR, S. 25/26; RCR-IHR,Ziffern 96 und 151). Ein solcher Ansatz – insbesondere wenn er auf Computermodellen basiert, die extreme Vorhersagen treffen und auf Worst-Case-Szenarien basieren – könnte zu einer Situation führen, in der sowohl die WHO als auch die Staaten sofort in den “Notfallmodus” übergehen, ohne dass es eine solide wissenschaftliche oder rechtliche Grundlage für solche Maßnahmen gibt, und strenge Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit anordnen, die die Menschenrechte wahrscheinlich übermäßig einschränken oder sogar von ihnen abweichen, auch unter Missachtung wichtiger IGV-Bestimmungen und Durchführungsgrundsätze. Dies könnte geschehen, obwohl weder ein “öffentlicher Notstand, der das Leben der Nation bedroht” wahrscheinlich ist (Artikel 4 ICCPR; Artikel 15 EMRK),noch die Voraussetzungen für Die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit von Menschenrechtsbeschränkungen in demokratischen Gesellschaften sind wahrscheinlich vorhanden (z. B. Artikel 21 IStGHPR; Art. 10 EMRK) und Art. 3 Abs. 1 IGV, wonach die Durchführung der IGV “unter uneingeschränkter Achtung der Würde, der Menschenrechte und der Grundfreiheiten von Personen erfolgt”, ist wahrscheinlich einzuhalten. Um Missverständnissen vorzubeugen: Die Erklärung eines PHEIC durch den Generaldirektor der WHO im Rahmen der IGV beinhaltet keine Verpflichtung (und nicht einmal eine Empfehlung der WHO an) Staaten, den Ausnahmezustand ausrufen, der von den verfassungsmäßigen Rechten der IHRL und den nationalen verfassungsmäßigen Rechten abweicht (oder de facto im Notfallmodus ohne öffentliche Proklamation gemäß Artikel 4 ICCPR/Artikel 15 EMRK tätig wird). Der Ansatz, der das Vorsorgeprinzip begünstigt, birgt die Gefahr, viele der weitreichenden, angstbasierten “Lockdown”-Maßnahmen zu normalisieren, die die WHO als Reaktion auf SARS-CoV-2 angenommen und gefördert hat, und zumindest indirekt durch Lob für bestimmte Länder mit einer globalen IFR von 0,15% und unter 0,05% für Menschen unter 70 Jahren, die mit der saisonalen Influenza vergleichbar ist (IFR 0,16%). Viele dieser Lockdowns leisteten, wenn überhaupt, nur einen winzigen Beitrag zur Eindämmung der Ausbreitung von SARS-CoV-2, führten und führen jedoch zu beispiellosen Eingriffen in die Menschenrechte, die weder “notwendig” noch verhältnismäßig erscheinen und deren Auswirkungen auf Menschenleben und Lebensgrundlagen nur langsam ans Licht kommen und in die öffentliche Diskussion eintreten (siehe z.B. hier und hier). Dies könnte der Grund sein, warum die Schließung des gesamten wirtschaftlichen, politischen, sozialen und kulturellen Lebens in Pandemien in Pandemien in den Pandemieleitlinien vor 2020, einschließlich der Pandemieleitlinien der WHO für 2019, nie empfohlen wurde. Darüber hinaus birgt der Vorstoß der drei Berichte nach schnellen Massentests die zusätzliche Gefahr, dass sich schnell hochempfindliche Tests entwickeln, die wenig darüber aussagen können, ob eine Person tatsächlich infiziert, krank oder sogar an einem bestimmten Erreger gestorben ist, zu Falsch-Positiv-Ergebnissen führen und über das Vorsorgeprinzip “Fehlalarm” auslösen können. Angesichts der Folgen weitreichender globaler “Notfallmaßnahmen”, die das Leben und die Lebensgrundlagen der Menschen unter Missachtung der IHRL und der einschlägigen IGV-Bestimmungen unnötig stören, sollten solche Entwicklungen in einem neuen Pandemievertrag abgesichert werden.

Zusätzliche Empfehlungen – beispielsweise zur Annahme eines “gesamtstaatlichen”/”gesamtgesellschaftlichen” Ansatzes (RCR-IHR,Ziffern 32-33; IPPPR,S.31 und 51) und die Verschärfung der Kontrolle des Zugangs der Öffentlichkeit zu Informationen (im Folgenden als “infodemisches Management” bezeichnet (RCR-IHR, Ziffern 104-105; Bericht der Arbeitsgruppe, Absatz 7(f))) – sollte auch sorgfältig auf ihre Vereinbarkeit mit den Pflichten der WHO und der Staaten im Rahmen der IGV und der IHRL analysiert werden, bevor sie für die Aufnahme in einen potenziellen neuen Pandemievertrag in Betracht gezogen werden. So erscheint es beispielsweise nach DER IHRL und den Artikeln 3 Abs. 1 und 57 IGV kaum zulässig, einen “gesamtstaatlichen Ansatz” (oder“abgestufte Kommandostrukturen”)einzuführen, bei dem alle Aktivitäten der Behörden unter der Leitung der Exekutive durch “Notfallmaßnahmen” im Bereich der öffentlichen Gesundheit und durch Exekutivdekrete in Einklang gebracht werden, wodurch die Gewaltenteilung und regelmäßige demokratische Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt werden. Selbst in dem unwahrscheinlichen Fall, dass die Situation tatsächlich die in Artikel 4 IStGHPR und Artikel 15 EMRK festgelegte hohe Schwelle erreicht, müssen die Staaten den Rechteinhabernweiterhin wirksame gerichtliche oder andere Rechtsbehelfe anbieten und die Ausübung der Exekutivbefugnisse kontrollieren; und wenn auf die Beschränkungsklauseln der Menschenrechtsverträge vertraut wird, müssen die Staaten das weitere Funktionieren pluralistischer demokratischer Gesellschaften sicherstellen, auch durch gewählte Gesetzgeber(Artikel 3 P-I bis EMRK; Artikel 25 ICCPR) sowie eine unabhängige Justiz. Ganz allgemein muss die Beteiligung betroffener Personen an Entscheidungsprozessen sichergestellt werden, auch im Hinblick auf die mögliche Priorisierung bestimmter Gesundheitsinterventionen im Hinblick auf die tatsächliche Krankheitslast und die Zuweisung von Öffentlichen Gesundheitsbudgets, wie in der Allgemeinen Bemerkung Nr. 14 des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte zum Recht auf Gesundheit angegeben. Dieser Aspekt trägt auch zur Korruptionspräventionbei, sorgt für Transparenz und kontrollen der Voreingenommenheit verschiedener Akteure in der Branche, die sich bereits in der Schweinegrippe-Pandemie 2009 als problematisch erwiesen hat, wie von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats untersucht und berichtet wurde (“Der Umgang mit der H1N1-Pandemie: mehr Transparenz erforderlich”).

Das “Infodemische Management”, durch das die WHO (und das breitere UN-System) angeblich “maßgebliche, evidenzbasierte, zeitnahe und aktuelle Informationen und Ratschläge bereitstellt, sowohl zur Koordinierung der globalen Reaktion als auch zur Unterstützung nationaler Pandemiereaktionen” (RCR-IHR, Rn. 105 ) wirft Fragen insbesondere in Bezug auf das Recht auf freie Meinungsäußerung (Artikel 19 ICCPR) und das Recht auf Wissenschaft (Art. 15 Abs. 1 Buchstabe b ICESCR) auf. In der Praxis hat in der aktuellen Covid-19-Pandemie das “infodemische Management” der WHO, der EU und der Staaten zu Zensur auf Plattformen wie YouTube, Facebook und Twitter geführt, wobei beispielsweise die YouTube-Richtlinie darauf hinweist, dass es keine Inhalte zulässt, die medizinische Fehlinformationen verbreiten, die den lokalen Gesundheitsbehörden oder den medizinischen Informationen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) über COVID-19 widersprechen. Unter den Zensierten sind hochqualifizierte Mediziner und Wissenschaftler, Akademiker und unabhängige Journalisten, zum Beispiel Unterstützer der Great Barrington Declaration und der Erfinder der mRNA-Impfstofftechnologie. Wenn sie nicht streng innerhalb der Beschränkungsklauseln von Menschenrechtsverträgen streng behandelt werden, besteht die Gefahr, dass dies eine globale Praxis in einem Pandemievertrag verankert, der davon ausgeht, dass es “ein Medikament”, “eine Wissenschaft” und letztendlich “eine Wahrheit” zu SARS-CoV-2 und Covid-19 und allen zukünftigen Krankheitserregern gibt, die von der WHO gehalten werden. Dies untergräbt nicht nur die Rechte auf freie Meinungsäußerung und auf Erhalt und Weitergabe von Informationen, einschließlich gesundheitsbezogener Informationen auf der Evidenzbasis zum Beispiel von Lockdowns, “Social” Distancing, Diagnostika, Therapeutika und Impfstoffzulassungen, sondern es missversteht auch unabhängige Wissenschaft, die davon lebt, Fragen zu stellen und damit unter anderem zur konstruktiven Entwicklung der medizinischen Wissenschaft, auch zu Covid-19, beiträgt.

Nicht zuletzt fordern die Berichte die Einrichtung eines neuen globalen Systems der digitalisierten Überwachung, das “Data Mining” mit maschinellem Lernen kombiniert, um neue Ausbrüche zu erkennen und zu verhindern (RCR-IHR, Ziffern 111 und 149; IPPPR, S.27, 52-53). Solche Prioritäten müssen sorgfältig auf ihre Vereinbarkeit mit dem Menschenrecht auf Privatsphäre und dem besonders strengen Schutz von Gesundheitsdaten geprüft werden, sollten sie für die Aufnahme in einen neuen Pandemievertrag in Betracht gezogen werden.

Unzureichende Durchsetzungsmechanismen der IGV?

Die RCR-IGV (Abs. 111) stellt fest, dass “die IGV keine Zähne hat”; das heißt, es gibt keine Durchsetzungsmechanismen.” Dasselbe wird im Jahresbericht 2020 des Global Preparedness Monitoring Board festgestellt, in dem behauptet wird, dass der “Mangel an Durchsetzungsmechanismen der IGV es der WHO erschwert hat, die Einhaltung sicherzustellen” (S. 45).

Die IGV verfügt jedoch tatsächlich über Durchführungsmechanismen. Es wurde als “IHR Monitoring and Evaluation Framework” entwickelt, bestehend aus einer obligatorischen Komponente, dem Instrument der jährlichen Berichterstattung der Vertragsparteien zur Selbstbewertung, abgekürzt als “SPAR”, und freiwilligen Mechanismen wie dem Tool Für gemeinsame externe Evaluierungen (JEE), After-Action-Reviewsund Simulationsübungen. Es fällt auf, dass sich alle Mechanismen, insbesondere das SPAR- und jeE-Instrument, eng auf die Umsetzung der Kernkapazitäten der IGV zur Erkennung, Bewertung, Meldung, Meldung und Reaktion auf Risiken für die öffentliche Gesundheit und akute Ereignisse konzentrieren, aber nicht verpflichtet, dass die Staaten über die anderen Elemente der IGV, einschließlich ihres übergeordneten Ziels und Zwecks (Artikel 2 IGV), die Grundsätze für die Umsetzung der IGV (Artikel 3 IGV), insbesondere die Menschenrechte, und die Bestimmungen in Bezug auf die Rechte der Reisenden berichtigen. Der Grund dafür ist, dass die Umsetzungsinstrumente für die IGV von der Global Health Security Agenda (GHSA) entwickelt wurden, obwohl sie von der WHO verwaltet werden. Darüber hinaus scheinen einige in “SPAR” gefundene Indikatoren über den Geist der IGV hinauszugehen, da in den kurzen Erläuterungen kein Hinweis auf einschlägige IGV-Bestimmungen enthalten ist und die verwendete Terminologie nicht mit der IGV übereinstimmt. Dies gilt insbesondere für die Indikatoren, die sich auf die nationalen Rahmen für gesundheitsnotfallhafte Notfälle (C8) oder die Risikokommunikation (C10) beziehen, während wichtige Aspekte der Umsetzung, z. B. Artikel 2 und 3 IGV, nicht Teil der Indikatoren sind. Wie bereits erwähnt, weist das Konzept eines PHEIC, wie es in der IGV verankert ist, die Vertragsstaaten nicht an, automatisch einen nationalen Ausnahmezustand ausrufen oder Notverordnungen zu erlassen, die von den nationalen und internationalen Menschenrechten abweichen.

Daher gibt es wenig Grund, eine Stärkung des Umsetzungsrahmens in Bezug auf die Kernkapazitäten der IGV in einem neuen Pandemievertrag zu fordern. Vielmehr sollte sich jede Überprüfung der IGV-Durchsetzungsmechanismen darauf konzentrieren, eine solide Integration des Ziels und Zwecks der IGV, ihrer Durchführungsgrundsätze und damit der Vereinbarkeit aller Maßnahmen mit der IGV in die Berichterstattungs- und Überwachungsprozesse zu erreichen. Dies könnte beispielsweise dazu führen, dass die Staaten verpflichtet sind, ihre Gründe für die öffentliche Gesundheit für Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit offenzulegen, die über die Empfehlungen der WHO hinausgehen, wie auf ein bestimmtes PHEIC- oder anderes Gesundheitsrisiko gemäß Artikel 43 Absatz 3 der IGV zu reagieren ist. Es könnte auch die Berichterstattung über und die Sammlung bewährter Verfahren der Staaten zur erfolgreichen Reaktion auf und Bewältigung von Covid-19- und anderen Krankheitsausbrüchen umfassen, ohne strenge Lockdowns oder andere Zwangsmaßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit zu erlassen, aber Maßnahmen, die im Rahmen der IGV und der IHRL eindeutig notwendig und verhältnismäßig sind – d. h. auf der Grundlage verfügbarer wissenschaftlicher Erkenntnisse, die die Menschenrechte am wenigsten einschränken und auf den lokalen Kontext zugeschnitten sind.

Ein weiterer Bereich, in dem Innovationen im Hinblick auf eine Reform der IGV-Umsetzungsmechanismen relevant sind, ist die Überwachung der eigenen Verpflichtungen der WHO im Rahmen der IGV. Ohne eine formelle Vertragspartei der IGV zu sein, ist die WHO durch das einzigartige Verfahren zur Annahme von “Verordnungen” gemäß Artikel 21 WHOC an die IGV gebunden (weiter ausgeführt im nächsten Abschnitt). Es gibt jedoch keinen Überwachungs- oder Rechenschaftsmechanismus, der sicherstellt, dass die WHO ihren Verpflichtungen nachkommt, einschließlich derjenigen im Zusammenhang mit der Erklärung eines PHEIC, den von ihr abgegebenen Empfehlungen und ihrer Vereinbarkeit mit den Umsetzungsgrundsätzen der IGV und der IHRL.

Verfahrensaspekte: Ist Artikel 19 WHOC der richtige Weg, um einen neuen Vertrag zu entwerfen?

Der IPPPR-Bericht (S.47) fordert, die Befugnisse der WHA gemäß Artikel 19 WHOC zu nutzen, um einen Vertrag über Pandemien zu verabschieden, der die IGV ergänzt. Dies offenbart ein Missverständnis der Vertragsbefugnisse der WHA. Sich bei der Entwicklung des neuen Vertrags auf Artikel 19 WHOC zu stützen, würde diesen Vertrag aus dem Corpus Juris der WHO und der Aufsicht über die Verwaltungsstruktur der WHO entfernen. Dies würde den potenziellen neuen Vertrag von der IGV isolieren und verhindern, dass die WHO in Bezug auf diesen Vertrag, wie er von der EU und den drei Berichten vorgesehen ist, zu einer stärkeren ” Koordinierungsbehörde für globale Gesundheitsfragen” wird.

Um dies weiter zu erklären, müssen die besonderen Vertragskompetenzen der WHA kurz dargelegt werden. Im Rahmen des WHOC kann die WHA zwei verschiedene Wege der internationalen Vertragsgestaltung verfolgen, die beide zur Annahme multilateraler Verträge führen. Erstens verankert Artikel 19 WHOC die allgemeine Vertragsbefassungskompetenz der WHA “in Bezug auf alle Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit der WHO fallen”. Die WHA kann einen Vertrag mit Zweidrittelmehrheit verabschieden, und jeder Mitgliedstaat kann dann den jeweiligen Vertrag “in Übereinstimmung mit seinen verfassungsmäßigen Verfahren” ratifizieren. Zweitens ist ein revolutionäres beschleunigtes Vertragserstellungsverfahren nach Artikel 21 WHOC vorgesehen. Es erlaubt der WHA, sogenannte “Verordnungen” in verschiedenen in Artikel 21 aufgeführten Bereichen mit Mehrheitsbeschluss zu erlassen, unter anderem in Bezug auf die Eindämmung von Krankheiten. Verordnungen treten automatisch für alle WHO-Mitgliedstaaten in Kraft, nachdem die WHA den Staaten “gebührend mitgeteilt hat … ihrer Annahme”(Artikel 21 WHOC). Obwohl Staaten durch Mitteilung an den Generaldirektor(Artikel 22 WHOC) aussteigen können, kann dieses mehrheitsorientierte Verfahren die Vertragserstellungsprozesse erheblich beschleunigen.

Die flexiblen Vertragskompetenzen der WHA wurden auf der Grundlage historischer Erfahrungen in die WHOC aufgenommen. Die WHO wurde 1948 gegründet und übernahm die Funktionen des Office International d’Hygiene Publique (OIHP), das auf der Grundlage der ab 1851 verabschiedeten Internationalen Gesundheitskonventionen operierte. Diese Sanitärkonventionen können als Vorläufer der aktuellen IGV qualifiziert werden. Die Verfasser der WHOC waren sich jedoch der Inflexibilitäten des Regimes der Gesundheitskonventionen sehr bewusst: In der Vergangenheit hatten sich diese Übereinkommen regelmäßig als veraltet erwiesen, bevor sie überhaupt in Kraft getreten waren. Die beschleunigte Zuständigkeit der WHA für den Erlass von “Verordnungen” wurde daher in die Artikel 21 und 22 WHOC als flexibles Instrument zur Eindämmung von Krankheiten aufgenommen.

Wie bereits angedeutet, würde die Annahme eines potenziellen neuen Vertrags über Pandemien nach dem WHOC-Verfahren nach Artikel 19, wie im IPPPR-Bericht vorgeschlagen, diesen Vertrag aus dem bestehenden Verwaltungsapparat der WHO entfernen, der unter anderem in Den Bereichen gesundheitliche Notfälle und übertragbare/nichtübertragbare Krankheiten arbeitet. Ein neues Sekretariat – das der WHO angegliedert, aber nicht direkt Teil davon ist – müsste eingerichtet werden, um die Umsetzung des neuen Vertrags zu verwalten, höchstwahrscheinlich durch eine separate WHA-Resolution. Dieses neue Sekretariat würde die Jahresberichte der Vertragsstaaten über ihre Bemühungen zur Umsetzung des jeweiligen neuen Vertrags gemäß Artikel 20 WHOC erhalten und damit die bestehende Bürokratie duplizieren. Darüber hinaus würde der neue Vertrag die WHO selbst nicht binden, und somit würden keine Verpflichtungen seitens der WHO entstehen. Dies sind die Vereinbarungen, die für das Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) festgelegt wurden – das bisher einzige Übereinkommen, das im Rahmen des WHOC-Verfahrens nach Artikel 19 vereinbart wurde. Die Annahme eines neuen Vertrags über Pandemien nach Artikel 19 würde auch bedeuten, dass dieser Vertrag als ein von der IGV getrenntes Instrument und nicht als ein Instrument, das die IGV ergänzt, existieren würde.

Wenn – trotz der oben aufgeworfenen materiell- und verfahrensrechtlichen Fragen – beschlossen wird, dass tatsächlich ein neuer Pandemievertrag entwickelt werden soll, sollte der verfahrenstechnische Weg die Artikel 21 und 22 WHOC sein. Gemäß Artikel 21 Buchstabe a WHOC ist die WHA materiell befugt, “Verordnungen” ausdrücklich im Bereich der “Gesundheits- und Quarantäneanforderungen und anderer Verfahren zur Verhinderung der internationalen Ausbreitung von Krankheiten” zu erlassen. Für die Mitgliedstaaten stellen diese “Verordnungen” nichts anderes als einen “multilateralen Vertrag” dar, solange der Inhalt sie nach dem üblicherweise geltenden Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge als solche qualifiziert. Die Tatsache, dass regelmäßig “Regelungen” bei den Vereinten Nationen hinterlegt werden, beweist ihre Qualifikation als “multilaterale Verträge” für die Mitgliedstaaten.

Für die WHO stellen diese verfassungsmäßigen “Vorschriften” aus doktrinärer Perspektive des Rechts internationaler Organisationen ein einzigartiges “sekundäres” WHO-Recht innerhalb des Corpus Juris der WHO dar, das eng mit der Leitungsstruktur der WHO verwoben ist. Die WHO wird zwar nicht Vertragspartei der “Verordnungen”, ist aber direkt an diese Vorschriften gebunden. Dazu gehört auch, dass die Umsetzung dieser Regelungen über die bestehenden institutionellen Strukturen der WHO erfolgt, wie es bei der aktuellen IGV der Fall ist.

Nicht zuletzt könnten die nach den Artikeln 21 und 22 WHOC erlassenen “Verordnungen” so ausgearbeitet werden, dass sie die bestehende IGV wirksam ergänzen und dadurch die Reaktionen der WHO und der Staaten auf Pandemien auf die Grundsätze stärken, die die IGV gemäß Artikel 3 der IGV durchdringen: uneingeschränkte Achtung der Menschenwürde und der Menschenrechte, Achtung der WHOC und der Charta der Vereinten Nationen, Schutz aller Menschen vor der internationalen Ausbreitung von Krankheiten und Achtung der souveränen Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Gesetzgebung und Umsetzung von Rechtsvorschriften im Rahmen ihrer Gesundheitspolitik im Einklang mit der IGV.

Schlusswort

Abschließend möchten wir uns den Forderungen anderer anschließen, dass diejenigen, die sich an der Entwicklung eines neuen Vertrags über Pandemien beteiligen werden, sicherstellen, dass dieser Vertrag globale, regionale und nationale Reaktionen auf und die Bewältigung von Ausbrüchen von Infektionskrankheiten auf dem Ziel und Zweck der IGV, ihrer Durchführungsgrundsätze und der IHRL neu enbankiert. Um dies zu erreichen, erscheint eine gründliche, interdisziplinäre Analyse der Versäumnisse der WHO und der Staaten, die bestehenden rechtlichen Verpflichtungen im Rahmen der IGV und der IHRL bei ihren Reaktionen auf die Covid-19-Pandemie und ihre Auswirkungen auf Menschenleben und Lebensgrundlagen einzuhalten, notwendig, die die Ergebnisse der drei oben erörterten Berichte ergänzt. Dies könnte zur Entwicklung eines neuen Pandemievertrags beitragen – sollte dies tatsächlich als notwendig erachtet werden –, der sich von einem verbrieften, monokausalen Ansatz zur Reaktion und Bewältigung von Pandemien entfernt, der die in der IGV und DEML anerkannte Mehrdimensionalität der menschlichen Erfahrung außer Acht lässt.

Warum die Eile? Ein Aufruf zur kritischen Reflexion über die rechtlichen und menschenrechtlichen Implikationen eines möglichen neuen internationalen Pandemievertrags – EJIL: Talk! (ejiltalk.org)